Studiemiddag: Integrale geschilbeslechting op het terrein van de Wmo 2015 – toekomstperspectieven voor de Awb?

DEZE BIJEENKOMST IS GEANNULEERD. Na 1 juni as zal gezocht worden naar een nieuwe datum voor deze bijeenkomst.

Op vrijdag 27 maart a.s. organiseert de VAR, in samenwerking met het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een studiemiddag over integrale geschilbeslechting in het sociaal domein. De studiemiddag is in Den Haag en vangt aan om 13.30 uur, deelname is gratis.

Programma

Sprekers en panel

Dagvoorzitter:
Ben Schueler (ABRvS)

Sprekers:
Rien den Boer (VWS)
Linda Hazenkamp (VNG)
Addie Stehouwer (ombudsman Den Haag, oud-raadsheer CRvB)
Geerten Bogaard (UL)
Lukas van den Berge (UU)

Panel:
Michiel Scheltema (oud-regeringscommissaris algemene regels bestuursrecht)
Reinier van Zutphen (Nationale Ombudsman)
André Verburg (ABRvS)
Sylvia Geers (GR BAR)
Jaap van Rijn van Alkemade (JenV)

Verdere toelichting:

Sinds het verschijnen van de VAR-preadviezen over ‘Het besluit voorbij’ (2013) is op de ministeries van Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties door een werkgroep onder leiding van voormalig regeringscommissaris Michiel Scheltema nagedacht over de vraag in hoeverre het centraal stellen van het geschil in het bestuursrecht een beter uitgangspunt is dan het centraal stellen van het besluit. Aanvankelijk lag de focus van deze werkgroep niet op een bepaald deelterrein van het bestuursrecht. Dit veranderde toen in 2015 de drie decentralisaties in het sociaal domein hun beslag kregen. Deze decentralisaties vergen veel van gemeenten: niet alleen hebben zij meer taken gekregen, ook staan zij voor de opgave om de uitvoering van deze taken op een andere wijze vorm te geven. Niet de afzonderlijke regelingen en voorzieningen dienen daarbij centraal te staan, maar de individuele ondersteuningsbehoefte van de burger (‘maatwerk’), waarbij zoveel mogelijk ‘levensbreed’ naar de situatie van de cliënt wordt gekeken. Daarvoor is het noodzakelijk dat de verschillende voorzieningen op elkaar worden afgestemd (‘integraal bestuur’). Centrale vraag van de werkgroep was nadien of de nieuwe ‘integrale’ werkwijzen in het sociaal domein ook tot een wijziging van de rechtsbescherming in de Awb moesten leiden. De bestuursrechter kan (enkele uitzonderingen daargelaten) namelijk alleen rechtsbescherming bieden tegen besluiten. Geschillen kunnen echter – zeker in het sociaal domein – over meer handelingen gaan dan alleen een besluit. De vraag rees dan ook of de huidige rechtsbescherming in de Awb nog wel past bij het sociaal domein.

Over die vraag verscheen in mei 2017 het belangwekkende advies van Michiel Scheltema over ‘integrale geschilbeslechting in het sociaal domein’. In dit advies wordt uitvoerig stilgestaan bij de spanning die momenteel optreedt tussen het bij de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) nagestreefde ‘maatwerk’ en het stelsel van rechtsbescherming van de Awb. Dit maatwerk krijgt gestalte in de praktijk van het resultaatgericht beschikken, waarbij gemeenten de door hen gecontracteerde aanbieders de nodige professionele ruimte laten om, in samenspraak met hun cliënt, een ondersteuningsplan op te stellen dat, gebaseerd op de individuele ondersteuningsbehoefte van de cliënt, een nadere invulling geeft aan de vanuit de gemeente aan de cliënt toegekende maatwerkvoorziening. Het advies laat, mede aan de hand van de kritische jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) over het resultaatgericht beschikken, zien dat deze moderne vorm van publiek-private samenwerking zich niet gemakkelijk laat inpassen in het klassieke, uitsluitend op het handelen van bestuursorganen ingerichte bestuurs(proces)recht van de Awb. De conclusie van het advies luidt dat een aanpassing van de rechtsbescherming in de Awb urgent is. Die urgentie vloeit volgens het advies niet alleen voort uit de ontoereikendheid van de huidige rechtsbescherming. Minstens zo belangrijk volgens het advies is dat een nieuw, op integraal bestuur en op maatwerk gericht beleid niet goed tot ontwikkeling kan komen zolang de rechtsbescherming niet is aangepast.

Over het advies van Michiel Scheltema vond eind 2017 een uitgebreide (internet)consultatie plaats, waarop een groot aantal wisselende reacties kwam. Vrijwel alle partijen onderkenden dat in het sociaal domein sinds de decentralisaties problemen op het terrein van de rechtsbescherming spelen. De meningen liepen echter uiteen over de vraag wat deze problemen precies zijn, wat hun oorzaak is en hoe zij het beste konden worden opgelost. Ook in de literatuur heeft een levendige discussie plaatsgevonden over het advies, waarbij eveneens verschillende geluiden waren te horen. Velen keken dan ook met spanning uit naar de kabinetsreactie op het advies en de consultatie daarover. Hoe zou het kabinet reageren? Zou een wijziging van de Awb worden aangekondigd? Op 6 januari van dit jaar was het dan eindelijk zover: het kabinet kwam met de langverwachte reactie. Daarin werd weliswaar geen wijziging van de Awb aangekondigd, maar wél een wijziging van de Wmo 2015. In de kabinetsreactie wordt eerst uitgebreid ingegaan op de redenen van het kabinet om vooralsnog niet over te gaan tot wijziging van de Awb. Vervolgens wordt geschetst hoe een eerdere wens van de Minister van VWS om de waarborgen van rechtszekerheid bij het resultaatgericht beschikken te verstevigen, uiteindelijk is samengekomen met de wens om de rechtsbescherming voor cliënten te verstevigen in de Wmo 2015.

Het kort na het verschijnen van de kabinetsreactie in (internet)consultatie gegeven wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 inzake het beschikken op resultaat en het vereenvoudigen van de geschilbeslechting laat zien hoe de Minister van VWS voornemens is om invulling te geven aan dit dubbele streven naar verbetering van de rechtszekerheid én rechtsbescherming van cliënten in het Wmo-domein. In de kern beoogt het wetsvoorstel een context te scheppen waarin de kritische jurisprudentie van de CRvB over het resultaatgericht beschikken geen noodzaak meer heeft. Daartoe worden verschillende maatregelen voorgesteld om zowel de rechtszekerheid als de rechtsbescherming van cliënten te verbeteren. Meest in het oog springend met betrekking tot de rechtsbescherming is de voorgestelde rechtsbeschermingsparagraaf, waarin naast een laagdrempelige klachtprocedure nieuwe rechtsmiddelen worden geïntroduceerd waarmee cliënten kunnen opkomen tegen tekortkomingen in de uitvoering van een maatwerkvoorziening. Daarnaast is van belang dat wordt voorgesteld het door de aanbieder (in samenspraak met de cliënt) opgestelde ondersteuningsplan onderdeel te laten zijn van de maatwerkvoorziening.

Hoewel in de toelichting bij het in consultatie gegeven wetsvoorstel met geen woord wordt gerept over de vraag in hoeverre de rechtsbeschermingsparagraaf uit dat voorstel model zou kunnen staan voor een eventuele toekomstige wijziging van het bestuursprocesrecht van de Awb, markeert het verschijnen van de kabinetsreactie en het VWS-voorstel een belangrijk moment in de langlopende discussie in het bestuursrecht over het loslaten van het besluitbegrip. Voor het eerst sinds het verschijnen van de VAR-preadviezen over ‘Het besluit voorbij’ uit 2013 komt de wetgever (schoorvoetend) in beweging. Hoewel de in de rechtsbeschermingsparagraaf voorgestelde klachtprocedure en beroepsprocedure sterk aanhaken bij de bestaande klacht- en beroepsprocedures uit de Awb, wordt op twee manieren voorbij het traditionele besluitbegrip gegaan: de bestuursrechter wordt bevoegd gemaakt om te oordelen over 1) handelingen ter uitvoering van een besluit 2) verricht door een private aanbieder. Alle reden dus om tijdens dit symposium stil te staan bij dit belangwekkende wetsvoorstel en de vraag naar de mogelijke betekenis daarvan voor de toekomst van het bestuursprocesrecht van de Awb.