Verslag rondetafelgesprek 25 jaar Awb (deel 1)

Vrijdag 8 februari wordt het zilveren jubileum van de Awb gevierd. Ter voorbereiding is een ‘zomeravondgesprek’ georganiseerd tussen de geestelijk vader van de Awb, Michiel Scheltema, en andere ervaren bestuursrecht juristen met verschillende achtergronden. Van dit gesprek is op hoofdlijnen verslag gedaan in het blad Meester. Zie hieronder het eerste deel uit het woordelijk verslag.

Verslag van het Rondetafelgesprek 25 jaar Algemene wet bestuursrecht gehouden op woensdag 30 augustus 2017 (deel 1)

Voorzitter: Willemien den Ouden
Deelnemers: Machteld Claessens, Leo Damen, Michiel Scheltema, Addie Stehouwer, Barbera Veltkamp en André Verburg
Verslag: Winfried Temme

Het verslag liever in pdf lezen? klik hier.

Gedachtewisseling over thematische (vraag)stellingen

Thema 1: Ambities en doelstellingen van de Awb
Thema 2: Grondslagen en basiskeuzen in de Awb

VOORZITTER: Met dit heel diverse gezelschap gaan we van gedachten wisselen over de Awb. Van het gesprek wordt een verslag gemaakt en de gedachte is dat we de vele auteurs van de bundel het verslag zullen toesturen, zodat zij het kunnen gebruiken als inspiratiebron. Op die manier kunnen we min of meer een rode draad in de bundel brengen. Ook zal een artikel over dit gebeuren in het blad Mr. verschijnen; met het oog daarop worden foto’s genomen.

Zonder dat ik de druk al te ver wil opvoeren, hoop ik op een mooi, veelzijdig en inspirerend gesprek over de Awb in verleden, heden en toekomst. Het weer is vandaag niet heel zomers, maar onze gedachten gaan toch in de richting van het NRC-zomeravondgesprek. Uit de weergave daarvan in de krant is mij gebleken dat de gasten vaak precies doen waar ze zelf zin in hebben! Wij hebben het gesprek uitgebreid voorbereid en hopen met onze in vier uur te bespreken zes thema’s een goede voorzet te hebben gegeven. Voel je overigens vrij om eventuele andere interessante thema’s aan te snijden, maar het zou fijn zijn als we alle zes de thema’s op zijn minst even kunnen aanstippen, opdat ze beter ten dienste kunnen staan van de auteurs die straks daarover gaan schrijven. Tegen deze achtergrond zal ik de tijd en de thema’s enigszins bewaken; voor het overige geldt dat wij van het organiserend team van plan zijn vooral goed te gaan luisteren en dat de gespreksdeelnemers zelf de gedachtewisseling in handen gaan nemen.

Er wordt aanvullend terecht op gewezen dat een gedeelte van het gesprek in de bundel terecht zal komen. Misschien ter geruststelling: het conceptverslag sturen we rond, en als er iets in staat waarvan iemand zeker weet dat hij of zij dat (zo) niet gezegd heeft, kan dat alsnog worden gecorrigeerd.

We beginnen nu met het eerste thema. Ik wilde bij ieder themablokje Michiel de aftrap laten nemen, waarna het gesprek zich naar ik aanneem spontaan verder zal ontwikkelen.

[Doelstelling Awb]

SCHELTEMA: De vraag is dan of de doelstellingen van de Awb bereikt zijn. Hier is een eminent gezelschap bijeen om over deze wet te praten. Als ik vijfentwintig jaar geleden zou hebben geweten dat het zo zou gaan, zou ik buitengewoon tevreden zijn geweest! Kennelijk gaat het om een onderwerp dat serieuze belangstelling behoeft en waarmee veel mensen zich bezighouden. Dat brengt op zichzelf al een beetje de eenheid in het bestuursrecht. Deze constatering staat nogal los van de op zich belangrijke vraag of de ene bepaling beter is dan de andere en welke bepalingen meer de eenheid bevorderen dan andere. Het allerbelangrijkste is in mijn ogen dat we vinden dat de eenheid er ís en dat zij moet worden bewaakt. Dat inzicht ligt aan de Awb ten grondslag. Het is de VAR geweest die al sedert 1939 op meer eenheid in het bestuursrecht heeft aangedrongen. De wetgever kan die eenheid niet brengen als in het veld niet het besef bestaat dat zij er moet zijn. Alleen als de noodzaak van eenheid in de bestuursrechtelijke wereld wordt gevoeld, kan die eenheid bestaan en blijven bestaan. In samenspraak tussen de wet, de jurisprudentie, die de wet interpreteert, en de wetenschap wordt de eenheid georganiseerd, en ik heb het idee dat dat tamelijk goed gaat.

Toch moet er nog van alles gebeuren. Hoewel ik graag wil uitleggen dat de doelstellingen van de Awb allemaal heel goed bereikt zijn, heb ik mij af en toe afgevraagd of we ze niet te kleintjes of te bescheiden hebben geformuleerd. De formulering wekt de indruk dat het om juridisch-technische doelstellingen gaat. Het is prettig voor juristen dat er eenheid in het recht is, maar je kunt je soms afvragen of dat voor de burgers zo veel belang heeft. We hebben te maken met doelstellingen die in het rechtsgebied worden georganiseerd. Misschien is het wel goed dat indertijd beperkingen in acht zijn genomen. Ondanks de grondwetsbepaling die er lag was het ambitieniveau bij de wetgever buitengewoon laag. Kort tevoren hadden de mensen die zich met het procesrecht hadden beziggehouden, zich afgevraagd of er niet iets meer eenheid in de vijf bestaande vormen van procesrecht kon worden gebracht. Welnu, in de voorstellen die op tafel kwamen werd wel iets meer eenheid bereikt, maar de termijnen konden absoluut niet uniform worden, want dat werd als een veel te vergaande stap ervaren. Ik herinner me dat ik bij de hoofden van wetgevingsafdelingen van departementen ben gekomen om als regeringscommissaris kennis te maken. Men vond het heel leuk dat ik dat deed en dat er, conform de Grondwet, een Algemene wet bestuursrecht zou komen, maar men achtte het eigen terrein zó bijzonder, dat een algemene regeling eigenlijk niet mogelijk was. De ambitie was, niet bij de wetenschap, maar bij de mensen uit de praktijk, die toch een heel belangrijke rol spelen, heel beperkt. Als gevolg daarvan hebben we het opzettelijk een beetje low-key gespeeld. De Awb zou zich, zo zeiden we, beperken tot harmoniseren, iets waar men toch niet tegen kon zijn. Als de ene termijn één maand was en de andere twee maanden, wilden wij er zes weken van maken, wat dan trouwens soms óók al niet kon.

Nu ik op dat lage ambitieniveau terugkijk, zie ik een verband tussen de Awb en de essentie van de verhouding tussen overheid en burger; misschien kunnen we daarop later in dit gesprek nog terugkomen. De Awb geeft het rechtsstatelijk kader voor die verhouding , en we moeten dat uitdragen. Als ik departementen die weer eens willen afwijken op strijd met de rechtseenheid wijs, vraagt men zich af of dat van belang is, maar het argument van de rechtsstaat krijgt wél gewicht en wordt reëler gevonden. We streven immers eenheid en toegankelijkheid na om het recht toegankelijker te maken en de gelijkheid te bevorderen, waarmee rechtsstatelijke waarden in beeld komen. Ik vind het heel belangrijk in het vervolg te laten zien dat het de rechtsstaat is die hier centraal staat: het is het rechtsstatelijk kader waarvoor de Awb de essentiële grondslag biedt. We proberen dat ook al uit te dragen.

STEHOUWER: Mag ik het een beetje kantelen? Bij de Belair-bijeenkomst waaraan ik zojuist refereerde, heb ik tot mijn vreugde ervaren dat de wet zó handzaam was, dat mensen die er in de praktijk mee zouden moeten werken vóór zich zagen hoe de bepalingen zouden gaan werken. Op dat moment was het ambitieniveau misschien niet zo hoog en op de achtergrond hadden we te maken met een politieke realiteit, maar het effect voor het draagvlak van de wet was volgens mij goed. Er stonden praktische dingen in. Nu er dan voor iedereen een bezwaarschriftenprocedure kwam, werd die ook in een aantal stappen vastgelegd. De aarzeling van Michiel heeft ermee te maken dat die procedure vervolgens als een wet van Meden en Perzen werd gebruikt, maar de aanpak had het voordeel dat je er op een goede manier mee aan de slag kon.

Ook ik denk vijfentwintig jaar later dat we misschien wel in de benadering van het procesrecht een ander soort stap zouden kunnen zetten, tegen de achtergrond van de verhouding tussen overheid en burger en het rechtsstatelijk kader.

[De waarde van de Awb voor bestuursorganen]

VELTKAMP: Hierbij wil ik graag vanuit een heel andere invalshoek aansluiten. De meerwaarde van de Awb voor het openbaar bestuur is heel simpel, logisch en praktisch: de wet heeft bij het bestuur het besef teweeg gebracht dat het zorgvuldig moet handelen, transparant moet zijn en dingen netjes moet regelen en doen. Dit klinkt als een ‘open deur’, maar het is dat natuurlijk niet. De gemiddelde bestuurder realiseert zich helemaal niet dat er een juridisch kader onder ligt. Bestuurders zijn in juristerij helemaal niet geïnteresseerd, want in de bestuurspraktijk gaat het over beleid en over uitvoering. Zorgvuldig handelen, belangen afwegen, laten zien wat je overwegingen waren, daarover netjes communiceren in de richting van de burger: volgens mijn bescheiden ervaring zitten daar in bestuurlijk Nederland eigen belangen achter. Je wilt dat je een verhaal voor de gemeenteraad hebt, je wilt geen ruzie met je inwoners, je hebt een dienstverleningsconcept: voor gemeenten en waterschappen is een burger geen justitiabele maar een klant die tevreden moet worden gesteld. Vanuit die optiek moeten we het functioneren van de Awb bekijken. Collegeleden realiseren zich helemaal niet dat wat zij doen zich binnen een juridisch kader afspeelt. Zij hebben heel andere beweegredenen om zorgvuldig te handelen en om de beginselen die aan de Awb ten grondslag liggen toe te passen.

SCHELTEMA: Ja, gewild of ongewild moeten ze dat doen, en dat krijgt het apparaat voorgeschoteld.

VELTKAMP: De organisatie moet erop ingericht zijn, de gemeentesecretaris en de juridische afdelingen moeten de bestuurders in stelling brengen. In ieder geval is dat een soort vanzelfsprekendheid die er bij gemeenten, zoals Amsterdam, naar mijn ervaring ook echt is.

SCHELTEMA: Het is heel aangenaam, dit te horen.

VERBURG: Op dit vlak heeft zich een heel markante ontwikkeling voorgedaan. Bij de invoering van de Awb waren de voorbereidingsprocedures van de Afdelingen 3.4 en 3.5 nog een groot punt. In de milieuhoek had men net de Wet milieubeheer af en wilde men de daarin opgenomen prachtige voorbereidingsprocedure niet laten verdunnen tot dat armoeiige Afdelinkje 3.4, zodat er apart een simpel-openbare en een uitgebreid-openbare voorbereidingsprocedure in de wet moesten komen. Een paar jaar later heeft men dit fluitend kunnen vervangen door de uniforme voorbereidingsprocedure, omdat iedereen een bepaalde werkwijze gewend was. Ik vind dit één van de mooiste illustraties.

[Eenduidige begrippen?]

DAMEN: De eerste vraagstelling in het ons aangeboden stuk is erop gericht te weten te komen wat er van de doelstellingen terecht is gekomen. De Awb is geëvalueerd in 1996, 2001 en 2006, waarbij opvallenderwijs eigenlijk nauwelijks aan de doelstellingen is getoetst. Die evaluaties zijn uitgevoerd om te kijken hoe het ging, terwijl ik altijd dacht dat we ook zouden moeten nagaan hoe het met de doelstellingen was gegaan. Tegen de achtergrond van harmonisatie en helderheid van centrale begrippen schrik ik er nog steeds van dat er zo veel jurisprudentie over het besluitbegrip en het belanghebbendebegrip is. Je zou denken dat er op een gegeven ogenblik helderheid zou moeten zijn. Verleden week deed de Afdeling bestuursrechtspraak een nieuwe uitspraak over het criterium voor de belanghebbendheid, namelijk ‘gevolgen van enige betekenis’ in het omgevingsrecht. Het betreft hier een correctie op eerdere jurisprudentie: men zit zichzelf nog steeds ‘voor te denken’ en komt telkens weer met nieuwe varianten, ook wel door de impulsen van nieuwe fenomenen op het gebied van derden-belanghebbenden – ik noem de concurrent – en het relativiteitsvereiste. Bij het besluitbegrip is de situatie minder problematisch, maar dat duikt toch ook nog heel vaak op, zij het vooral doordat leken procederen, iets wat ze niet moeten doen; we zullen daarover straks nog wel nader spreken. De ontwikkelde leek, waaraan bij de ontwerpen van de Awb is gedacht, kunnen we rustig vergeten, want het bestuursrecht is daarvoor veel te ingewikkeld. Je ziet af en toe dat mensen gaan procederen over dingen die duidelijk of hoogstwaarschijnlijk geen besluit zijn. Weinig continuïteit is er in ieder geval geweest in de belanghebbendejurisprudentie, gezien ook het grote ‘om’ gaan van 1 oktober 2008 (Openbare Ruimte). Dat laat onverlet dat er een prachtige sprong voorwaarts is geweest, maar op het punt van continuïteit en begripsvorming is er nogal wat mis gegaan. Enerzijds was er een nuttige rechtsontwikkeling, aan de andere kant waren de begrippen niet helder genoeg om tot meer stabiliteit te komen.

CLAESSENS: Het verbaast mij dat onze cliënten, burger of onderneming, maar niet ingevoerd in het bestuursrecht, eigenlijk best een goed begrip van het procesrecht hebben. De cliënt heeft een idee van het besluit, van de belanghebbende en van de gang van zaken bij bezwaar en beroep. Geregeld krijg je een e-mail met een tekst uit de Awb en met de vraag of het aangehaalde artikel, bijvoorbeeld betreffende het inschakelen van een deskundige door de rechter, niet van toepassing is. De Awb staat uiteindelijk ten dienste van het materiële bestuursrecht. Bij de toepassing in de jurisprudentie wordt het voor de cliënt ingewikkeld. Het is de vraag of de problemen telkens aan de kant van de Awb moeten worden opgelost, of dat ook aan de andere kant moet worden gezocht, aan de materiële kant en aan de kant van de rechtspraak. Voor cliënten wordt het in ieder geval lastig zodra we aan tafel met jurisprudentie gaan schermen. Als we tot uitleggen komen, raken ze het spoor bijster en is voor het procederen een advocaat nodig, maar de tekst van de Awb zelf is op hoofdlijnen voor cliënten redelijk goed te volgen. Op het punt van rechtseenheid en vereenvoudiging is volgens mij met de Awb een grote stap gezet.

In de aangereikte stellingen gaat het onder meer om de vraag of er met de Awb winst is geboekt. Ik zou zeggen dat je dat aan de hand van de vier doelstellingen niet over vijfentwintig jaar kunt meten. Op een bepaald moment is een grote sprong voorwaarts gemaakt en op een ander moment zijn er weer andere vraagstukken, waarop je de doelstellingen opnieuw kunt toepassen, met de vraag wat er is bereikt. Voordat we dit gesprek in gingen, had ik mij dit nog niet zo zeer gerealiseerd.

VERBURG: Welk gedeelte van het thema is eigenlijk nu aan de orde?

VOORZITTER: We spreken nu over thema 1 als geheel.

VERBURG: De opmerkingen waren tot nu toe puur op de eerste vraagstelling gericht. Ik vraag aandacht voor de vraagstelling onder 1.3. De ‘wederkerige rechtsbetrekking’ is natuurlijk één van de minst gelukkige…

SCHELTEMA: Meest gelukkige?

[Wederkerige rechtsbetrekking]

VERBURG: Minst gelukkige! Ik gun het je van harte, en ik beloof je hier en nu dat ik een keer in een speech zal verwerken dat de wederkerige rechtsbetrekking de mooiste uitkomst van de Awb is, maar nu nog even niet!

Zoals gezegd: de wederkerige rechtsbetrekking is één van de minst gelukkige elementen van beschouwingen over de Awb, vooral met het oog op de vraag wat dan de plichten van de burger zijn. Over de plichten van de overheid waren we het allemaal wel eens. Door de jaren heen is dit onderwerp het mooist opgepakt in het boek van Kars de Graaf en Jurgen de Poorter, Doel en functie van de bestuursrechtspraak. Zij vragen zich op een heel elegante manier af of we het wederkerige nu wel zo nodig hebben: hebben we een andere Awb als we het niet gaan hebben over de wederkerige rechtsbetrekking maar meer over de rechtsbetrekking? Op die manier onderzoeken ze of je bij wijze van spreken met minder besluitbegrip en met meer rechtsbetrekking toe kunt zonder dat je per se op de wederkerigheid gaat letten. Ik vind dat wel een spannende exercitie. Zonder dat ik nu meteen wil gaan uittekenen hoe het zou moeten, lijkt dit me een interessante benadering. We moeten sowieso nagaan of we met minder besluit toe kunnen. Het besluit als heilige ticket staat al jarenlang onder kritiek, onder meer van Michiel. Ik kan me voorstellen dat je de rechtsbetrekking kunt uitdenken zonder dat je de hindernis hebt van dat wederkerige.

SCHELTEMA: Ik vind de wederkerigheid toch wel erg belangrijk Wat het besluitbegrip betreft: ik zie de Awb als iets wat in beweging is. Het is niet een wet die op dezelfde manier eindeloos zou moeten blijven voortbestaan. Ik had op Justitie een gesprek over de vraag of er nog ambtenaren zouden zijn die aan de Awb aandacht zouden besteden. Het hoofd van de afdeling zei: met het BW hebben we honderdvijftig jaar gedaan, de Awb hebben we nu ook gemaakt, en daar hebben we honderdvijftig jaar geen omkijken naar. Dat kán gewoon helemaal niet! Het is toch echt duidelijk dat het bestuursrecht verandert; er worden hier ook allerlei redenen aangedragen waarom dat moet. We kunnen niet denken dat de Awb zoals we die in het begin hebben gemaakt op dezelfde wijze moet blijven bestaan.

Het soort bestuursrecht dat we in de Awb hebben vastgelegd, is het bestuursrecht van de tweede helft van de vorige eeuw. Toen ging het nog heel erg over het besluit en was het Arob-denken dominant. De VAR heeft, onder meer met de formulering van algemene bepalingen en met het geschrift van Van Maarseveen, het besluitbegrip heel centraal gesteld. Als je in die situatie gaat harmoniseren, baseer je je op het bestuursrecht dat er op dat moment is. Er was geen andere optie. In de huidige situatie ben ook ik van mening dat we er ten zeerste over moeten nadenken of het besluit dezelfde rol moet hebben als vroeger het geval was.

Daarnaast denk ik in mijn eigenwijsheid of vasthoudendheid dat het idee van de wederkerige rechtsbetrekking wel degelijk buitengewoon belangrijk is. Je ziet steeds meer dat maatwerk wordt geleverd en dat, bijvoorbeeld in het sociale domein, met afspraken wordt gewerkt, die we dan overeenkomsten noemen. Het gaat daar om wederkerigheid. Je kunt bijvoorbeeld bij de huishoudelijke hulp afspraken maken, inhoudende dat de één het ene en de ander het andere zal doen. Als de één zich dan niet aan de afspraken houdt, heeft de ander ook iets. Er is sprake van een zekere wederkerigheid. Ik heb het niet over gelijkheid, de partijen zijn niet gelijk, maar dat de overheid als het ware kan reageren op de manier waarop de ander handelt, vind ik steeds belangrijker worden. Bij maatwerk gaat het om afspraken en afspraken hebben altijd iets van wederkerigheid.

De Raad van State heeft nog niet zo lang geleden een advies uitgebracht over bestuurlijke verhoudingen waarin wordt gepleit voor het opnieuw doordenken van het gelijkheidsbeginsel. Juist als je de situatie van de burger betrekt bij de vraag wat hij moet krijgen, behandel je de burger niet gelijk op dezelfde manier als vroeger, waarbij iedereen precies hetzelfde kreeg. Deze benadering veronderstelt een zekere wederkerigheid. Ik denk dat het steeds belangrijker wordt de wederkerigheid erin te brengen.

[Staat de Awb voldoende in de aandacht?]

VELTKAMP: Aansluitend bij deze tijd en bij wat ik zojuist zei: het denken vanuit het concept overheidsdienstverlening, waarbij de overheid in bepaalde processen verwikkeld is met burgers en bedrijven, stelt andere eisen. Het vorige regeerakkoord zei dat er recht moet zijn op digitaal zaken doen met de overheid. Een en ander impliceert dat je moet nadenken over een ander aanknopingspunt dan louter het besluitbegrip. In het verlengde van een hartenkreet die we zojuist hebben gehoord: ik denk dat het heel goed zou zijn bij Veiligheid en Justitie en bij Binnenlandse Zaken weer een echte Awb-agenda te hebben. Bij ons ministerie hebben veel mensen behoefte aan een regeringscommissaris en een commissie die met een zekere afstand onderwerpen agenderen en kijken waar behoefte aan bestaat. Aan de hand van een groslijst kan dan politiek draagvlak worden gecreëerd. Iets dergelijks heb ik ontzettend gemist; dat gemis gaat mij en méér mensen zeer aan het hart. Ik hoop echt dat er met een nieuwe minister en ook een nieuwe secretaris-generaal verandering komt, juist omdat de ontwikkelingen erop gericht zijn dat de overheid anders gaat werken. Daar hoort een doorontwikkelde Awb bij. Deze wet moet veel meer in positie worden gebracht en veel centraler staan. Er moet veel meer visie op de Awb zijn, met een goede agenda. De Awb moet speerpunt zijn bij de ministeries van V&J en van Binnenlandse Zaken. Daar zijn wij van! Als wij bij Binnenlandse Zaken érgens van zijn, is het dáárvan.

[Burgerbeelden]

DAMEN: Als we nu toch speerpunten gaan formuleren, dan weet ik er nog wel één, namelijk het burgerbeeld waarvan wetgever, rechtspraak en bestuur uitgaan. Michiel zegt: als je afspraken maakt, kun je de wederpartij daaraan houden. Dat doet mij denken aan de afspraak die ouders wel eens met hun kinderen over het eten van spinazie maken: wij hebben toch afgesproken dat je voortaan spinazie zou eten! Voor de burger is er vaak niet aan te ontkomen dat er spinazie op het menu staat, en niet iets anders.

Ik neem het voorbeeld van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), op basis waarvan we zogenaamd horizontaal met elkaar omgaan. Die wet is natuurlijk heel verticaal uitgevoerd en kent betrekkelijk weinig wederkerigheid omdat er tegelijkertijd een rampzalige bezuinigingsdoelstelling doorheen is gefietst, met als gevolg een redelijk grote juridische chaos. De rechtspraak is door de Wmo onnodig belast met rotzooi; met jurisprudentie worden nu reparaties uitgevoerd. Het gaat steeds om dat burgerbeeld. Er wordt steeds ten onrechte van uitgegaan dat burgers goed voor zichzelf kunnen opkomen. Bij de paspoorten gaat het nog wel goed. De uitgifte is gedeeltelijk gedigitaliseerd, ook al moet je dan nog wel zelf komen en de afhaaldienst activeren. Zodra je echter een omgevingsvergunning of een Wmo-voorziening nodig hebt, kom je in aanraking met kwalitatief niet altijd even hoogwaardige overheidsdiensten. Ik zie voortdurend schrikbarende voorbeelden van de juridische kwaliteit van het openbaar bestuur en de uitvoerende sector, waar de wetgever weinig aan kan doen. Dat vind ik één van de centrale problemen. Als in de oplossing daarvan niet méér wordt geïnvesteerd, kan men niet blijven zeggen dat de burger maar goed voor zichzelf moet opkomen, want dat lukt gewoon heel vaak niet. Slaagt de overheid er niet in om niet alleen bij de paspoorten maar ook bij de vergunningen en de voorzieningen dienstverlenend te zijn, dan lukt het die burgers niet om hun autonomie reëel te beleven. Je ziet voortdurend jurisprudentie waarvan je denkt: hoe is het mogelijk dat daar überhaupt over geprocedeerd wordt, dat had toch al lang binnen de overheid opgelost moeten zijn!

STEHOUWER: Je zet het paspoort tegenover de overheidsdiensten die meer met de taak van de overheid te maken hebben om de samenleving op regel te houden. Nu heb ik heel veel in de sociale zekerheid gedaan, en ik wil er nog een ander aspect uit lichten, namelijk dat in die sfeer misschien wel sprake is van een wederkerige rechtsbetrekking, maar vooral ook van een duurrelatie. Een mens zit vele jaren in een uitkering of heeft vele jaren met de Wmo te maken. Is de rechtspositie van de burger in zo’n situatie nu verbeterd? Ik zeg ja, maar het is een kwestie van communicerende vaten geworden. In die duurrelatie kan de burger op gezette tijden – en trouwens ook op ontijdige tijden – het bestuur in het bestuursprocesrecht trekken. Burgers zijn aan de overheid overgeleverd, maar de overheid is dat ook wel eens aan burgers. In de duurrelatie zijn er allerlei momenten – ik denk aan het doen van een aanvraag en aan het procederen – waarop je aan de keerzijde van het procesrecht terecht komt, waar men elkaar procedureel gaat bezighouden. Die momenten zijn in de loop der jaren alleen maar toegenomen.

DAMEN: Maar soms moet je actie ondernemen.

STEHOUWER: Om aan je recht te komen?

DAMEN: Als je in de ketens van besluitvorming één besluit laat lopen: jammer, formele rechtskracht!

STEHOUWER: Voor mij zijn de kwesties over het besluitbegrip minder belangrijk dan het feit dat er over zoveel dingen besluiten worden genomen waar je op tijd iets tegen moet doen.

DAMEN: Dan kun je ook niet zeggen: jammer, ik heb er eentje gemist, neem dat nu gewoon mee!

SCHELTEMA: Zeker bij financiële besluiten vind ik dat een buitengewoon groot probleem.

DAMEN: We moeten af van al dat gezeur over faxen of e-mails die niet zijn aangekomen. Alles is geformaliseerd en bestuursorganen worden door de rechter gedwongen om met het mes op tafel te procederen, want als ze dat niet doen krijgen ze te horen dat ze niet-ontvankelijk hadden moeten verklaren of dat er geen gronden zijn aangevoerd. Je kunt die formalisering er in de bezwaarfase proberen uit te halen, maar in de rechtspraak gaat zij onverminderd voort. Dat is volgens mij nu één van de grote problemen.

[Gebruikersperspectief]

SCHELTEMA: Dat is inderdaad een belangrijk punt, maar het is nog weer iets anders dan de wederkerige rechtsbetrekking. Leo vergeleek de burger met het spinazie-etende kind. Soms heb ik het idee dat het best pedagogisch gewenst is afspraken met je kinderen te maken, ook al zijn de verhoudingen dan niet helemaal gelijk.

Ik vraag aandacht voor de uniforme fundering op het gelijkheidsbeginsel: iedere burger moet op gelijke wijze worden behandeld en we kunnen dan geen rekening houden met de soort dingen die hij doet. Ik vind van mijn kant dat in de wederkerigheid nu juist ook tot uitdrukking komt wat de burger ten opzichte van de overheid doet. Als ik daar goed over nadenk, vind ik dat je op die manier in sommige gevallen beter aansluit op de gelijkheidsbeleving van de burgers.

Op het ogenblik zijn we bezig met de schulden, een belangrijk thema, waaraan ook de Awb iets moet doen. Ik heb daar bepaalde ideeën over. Besluiten over boetes, wanbetaling, verhogingen of dwangmaatregelen worden allemaal voor iedere burger op dezelfde manier genomen: iedereen wordt gelijk behandeld. Laten we ons eens verplaatsen in een burger die denkt: ik heb altijd mijn schulden aan de overheid goed betaald, maar nu ben ik net in een echtscheidingsprocedure verwikkeld en heb ik iets even niet gezien, met als gevolg dat ik net zo kwalijk wordt behandeld als degene die iedere keer de overheid aan het oplichten is. In mijn ogen heeft zo’n burger wel gelijk. Je moet er toch wel een beetje rekening mee houden dat een andere behandeling in de lijn ligt als er één keer – zeker als daar ook nog argumenten voor zijn – iets niet goed gaat. Zo iemand moet niet op dezelfde wijze worden behandeld als een fraudeur. Dat verschil moet je, vind ik, wel degelijk maken, en in dat verband hecht ik waarde aan de wederkerigheid. Ik geef graag toe dat de burger ten opzichte van de overheid vaak in een moeilijke situatie zit, maar de één gedraagt zich in dat verband toch wel heel anders dan de ander.

DAMEN: Digitaliseren en individualiseren lijkt me dan nog wel een probleem.

CLAESSENS: Volgens mij is het niet de Awb die in de weg staat, maar het materiële kader. Als je beleid formuleert dat inhoudt dat je met de situatie van mensen rekening moet houden, dan…

SCHELTEMA: Ik ben het ermee eens dat het in belangrijke mate aan de manier van uitvoeren ligt. We moeten dit niet helemaal naar de Awb schuiven. Aan de andere kant: bij geldschulden zou men als iemand niet betaalt een beetje naar omstandigheden moeten kunnen handelen. In de Awb is geen algemene regeling opgenomen die de bevoegdheid tot kwijtschelding geeft. Over de wenselijkheid van zo’n regeling is nu een discussie aan de gang. Ik vind dat een ambtenaar die op een enigszins professionele manier naar schulden kijkt dat instrument moet hebben.

CLAESSENS: Dus de Awb kan een oplossing bieden.

SCHELTEMA: Ja, die kan dat instrument geven.

Er is nu veel gedoe over het feit dat de overheid zo maar dwangbevelen aan mensen oplegt en tot executie overgaat terwijl vaak de resultaten daarvan veel ernstiger zijn dan wanneer men even had gekeken hoe de situatie was en bijvoorbeeld een betalingsregeling had getroffen. Ik zou denken dat de Awb een bepaling zou kunnen bevatten waarin staat dat de overheid als zij een schuld gaat incasseren moet nagaan of de nadelen daarvan niet zwaarder moeten wegen dan het doel dat zij met die incassering wil bereiken. Misschien is een dergelijke bepaling trouwens al in de evenredigheidsregel van artikel 3:4 te vinden. Een bepaling als door mij bepleit zou in ieder geval de bestuursorganen verplichten te informeren hoe de situatie is voordat ze allerlei dwangmaatregelen gaan nemen.

STEHOUWER: Maar hoe verhoudt dat zich tot het besluitbegrip? Heel veel van de dingen die jij beschrijft spelen zich af buiten het besluit.

SCHELTEMA: De kwijtschelding kan worden neergelegd in een besluit.

STEHOUWER: Zou je daar een nieuw besluit van moeten maken?

SCHELTEMA: Hetzelfde speelt bijvoorbeeld bij een dwangbevel. Hoewel dat eigenlijk een besluit is, komt het niet bij de bestuursrechter terecht. Daardoor maakt de toetsing aan artikel 3:4 als men in verzet komt in ieder geval geen schijn van kans. Als de bestuursrechter bevoegd zou zijn, zou men zich eerder realiseren dat artikel 3:4 van toepassing is.

[Schulden en gijzelingen]

STEHOUWER: Ik heb zoals je weet onderzoek gedaan naar de complexiteit van schulden. Veel schulden worden ingevorderd zonder een safeguard van besluitvorming. De molens gaan malen zodra andere besluiten zijn genomen. Dat heeft naast een slechte ook een heel goede kant. Men moet soms beslissingen nemen over de consequenties van besluiten die erop neerkomen dat veel geld moet worden terugbetaald, maar ik weet gelukkig dat het invorderen soms wordt afgezwakt, of dat er feitelijk sprake is van de kale kip waarvan niet kan worden geplukt.

DAMEN: Soms kan het tot gijzeling komen. Daar is een ombudsmanrapport over verschenen.

STEHOUWER: Precies, maar heel veel vindt ook automatisch plaats. Beslagleggingen op uitkeringen komen tot stand voordat…

SCHELTEMA: Het is heel slecht dat dat automatisch plaatsvindt. Als je dáártoe overgaat, zou je volgens mij…

STEHOUWER: …eerst een besluit moeten nemen?

SCHELTEMA: Het is niet zo belangrijk of er sprake is van een besluit. Volgens artikel 3:1, tweede lid, is ook artikel 3:4 in beginsel van toepassing op alles wat de overheid doet en wat niet als besluit kan gelden. Het leggen van loonbeslag is een zó ingrijpende bezigheid, dat je je er eerst van op de hoogte moet hebben gesteld dat het niet meer nadelen heeft dan voordelen. In de praktijk worden alleen al doordat bij loonbeslag ook de werkgever ineens weet dat er problemen zijn, heel veel mensen ontslagen.

STEHOUWER: Het wordt je opgedrongen. Je kunt geen kant uit.

SCHELTEMA: Voordat de overheid zoiets gaat doen, moet zij zich ervan overtuigen dat de nadelen in verhouding tot de voordelen niet zó groot zijn dat van beslag moet worden afgezien.

STEHOUWER: Maar het maken van regels hiervoor heeft ook een keerzijde. Het kan nu zijn dat een praktijk die soepel loopt zich aan de bestuursrechter onttrekt. Ik kan me voorstellen dat men gaat zeggen: er zijn nu regels!

SCHELTEMA: Het hoeven niet speciale regels te zijn, maar heel vaak blijken mensen in de problemen te komen juist door de manier waarop de overheid executeert. Als je een kader voor de burger organiseert, kan je toch niet laten passeren dat men zoiets doet zonder dat…

STEHOUWER: Ik kan je tegemoet komen. Om Alex te citeren: de overheid is een veelkoppig monster. Elke instantie an sich doet het dan wel goed, maar hoe krijg je er nu greep op het feit dat de overheid telkens in een andere gedaante allerlei ingrepen doet?

DAMEN: De Nationale ombudsman heeft twee rapporten uitgebracht. Het eerste rapport heb ik geannoteerd, in het tweede wordt gesignaleerd dat de kantonrechters er geen zin meer in hadden al die gijzelingen op te leggen; daar werd de zorgvuldigheidsnorm gehanteerd. “Jij, officier, staat hier en je hebt geen idee wat er in het dossier staat.” Daar kwam het eigenlijk op neer. De ombudsman is tegenwoordig een opvoeder in plaats van een corrector, dus die gaat dan met al die grote boetefabrieken meedenken. Na anderhalf jaar wordt geconstateerd dat er wel voortuitgang is geboekt, maar dat de ondernemingsraad van het UWV nog moet worden geconsulteerd over de vraag of het allemaal wel ánders kan. Dat is toch gewoon niet te geloven! Ik heb geschreven dat de heren ernaar keken en een plas deden. Deze gang van zaken is onvoorstelbaar.

Nu is dit niet de schuld van de Awb. Die kan er niets aan veranderen. Het gaat om een bestuurscultuur waarin men denkt dat men gewoon duizenden burgers financieel over de kling kan jagen zonder dat het enig perspectief biedt.

SCHELTEMA: De bestuurscultuur is zeker buitengewoon belangrijk, misschien belangrijker dan wij ons realiseren. Desalniettemin: als zo’n algemene bepaling in de Awb staat, heeft de rechter daaraan enig houvast.

VELTKAMP: Zo’n organisatie is een outputgerichte club. Die organisaties hebben de opdracht wetgeving uit te voeren, het zijn beschikkingenfabrieken. De mensen die daar werken hebben helemaal geen zin in maatwerk. Ze zijn daarvoor niet ingehuurd en het is ook vooral helemaal niet de bedoeling dat ze maatwerk leveren. De IND, het UWV….

VERBURG: De Belastingdienst/Toeslagen.

VELTKAMP: …en de belastingdienst worden naar hun aard helemaal niet gedreven door het belang van…

VERBURG: Dat is zeker zo, maar in de vijfentwintig jaar waarover we het nu hebben is het mensbeeld van de uitvoerende ambtenaar, van de schrijver van de wet en van de rechter ernstig verarmoeid.

VELTKAMP: In wat voor opzichten?

VERBURG: Nou, dat de burger wordt bekeken als een potentiële fraudeur, een potentiële leugenaar, een potentiële oplichter. Dat is bijna een leidend beeld. Omdat wetgeving over boetes en fraude wordt geschreven vanuit de fraudeur, hebben we uiteindelijk een uitvoeringsorganisatie die erop gericht is fraude vast te stellen. Dan zie ik frauderapporten waarbij een controleur door een huis is gelopen en eigenlijk niets heeft opgeschreven dat ten gunste van de betrokkene kan dienen. Men noemt bijvoorbeeld in de studentenwoning van een twintigjarige jongen alleen maar de roze balletjurk die in de kast hangt (wat ik trouwens ook verdacht vind) en niet de studentenjasjes en -brogues die er ook aanwezig zijn. Wat ik bedoel is dat de wet wordt geschreven vanuit een negatief mensbeeld. Fraude mag niet lonen. Alles wordt als fraude bestempeld, ook stupiditeit, onachtzaamheid en de verzuimen als men ‘in scheiding ligt’. Wetgeving wordt geschreven vanuit de slechte mens, en ook bij de uitvoering wordt bij de slechte mens begonnen. Ook in de rechtspraak zit vaak het negatieve mensbeeld gebakken. In de jaren ’70 hadden we het tegenovergestelde: bloemetjes, bijtjes en gòh, wat gezellig allemaal! Uitgaan van de wederkerige rechtsbetrekking kon prima in een tijd dat we over de mens nog behoorlijk optimistisch waren, maar we zijn negatiever over de mens gaan denken en de ambtenarij benadert de mens negatiever. Daar komt dan nog bij dat een soort ISO-gecertificeerde werkwijze wordt gevolgd. Als er naar maatwerk wordt gestreefd, ligt er binnen de kortste keren een vinkenlijstje dat de ambtenaar duidelijk moet maken wat hij onder wélke voorwaarden moet doen.

Dit is een verarmoeiing waaraan de Awb waarschijnlijk niets kan doen, maar tegen deze achtergrond vind ik het gevaarlijk de Awb vanuit een wederkerige rechtsbetrekking te doordenken.

CLAESSENS: Mij schiet een heel concreet voorbeeld te binnen, dat te maken heeft met het verschil tussen communicatie en wat vanuit de overheid juridisch wordt geformuleerd. De burger ziet volgens mij de wederkerigheid heel sterk in de communicatie die hij met ‘de overheid’ heeft, maar getoetst wordt de juridische formulering, en het één hoeft met het ander niet per se samen te lopen. Iemand legde mij eens het volgende voor. Een gemeente had een mooi buurtproject en ging met betrokkenen praten over de vraag hoe de weg veiliger zou kunnen worden. Er gold altijd een stopverbod: men mocht niet stoppen om even iets uit te laden voor de winkel, maar de winkeliers hadden daar wél behoefte aan, met als gevolg dat bij wijze van pilot in overleg met alle betrokkenen het stopverbod werd opgeheven. Uit een onderzoekje na een jaar bleek vervolgens dat de veiligheid van fietsers door het stopverbod in het geding was gekomen. Wat is er juridisch gedaan? Het stopverbod was niet tijdelijk opgeheven, het besluit hield namelijk niets anders in dan dat het stopverbod werd opgeheven, zonder beperking in de tijd. Vervolgens staat een burger die het belang van de fietsers vertegenwoordigt dan met lege handen, terwijl hij zo zijn best heeft gedaan om de wederkerigheid in praktijk te brengen. Hij kan niets anders doen dan verzoeken om intrekking en op hem rust dan de bewijslast dat een stopverbod wel nodig is.

Dit zit ‘m niet in de Awb, het zit ‘m in de cultuur en in het besluitbegrip als toegangspoort tot de bestuursrechter. Dit voorbeeld zou ik aan de hier gemaakte opmerkingen over de grote beschikkingenfabrieken willen toevoegen. Er wordt iets als truc ervaren.

VERBURG: Ik doel vooral op het volgende. Bismarck heeft geloof ik gezegd dat je met een slechte wet en goede ambtenaren nog wel wat kunt bereiken, maar dat het met een goede wet en slechte ambtenaren nooit wat wordt. Hij zei het vast anders en in het Hoogduits, maar daar kwam het op neer! Met een prachtige wet ben je er nog lang niet. Een voorbeeld is dat iemand in Ter Apel een aanvraag om een asielvergunning doet en daarna verdwijnt. Men wil hem graag een besluit bekend maken, maar kan dat de facto niet uitreiken, zodat men ervoor kiest het aan te plakken. In Ter Apel, helemaal tegen de Duitse grens aan, heeft hij zijn aanvraag gedaan en het aanplakken gebeurt uiteindelijk in de justitiële inrichting Schiphol. Dat was de bekendmaking van het besluit, echt waar! Vervolgens probeert men bij de rechter weg te komen door te zeggen dat men echt zijn best heeft gedaan om volgens de Awb dit besluit bekend te maken.

CLAESSENS: Bij mijn voorbereiding heb ik opgeschreven: de Awb is inzet van strategie, je kunt de wet zo toepassen als het je zint.

VERBURG: Exact!

VELTKAMP: Maar daar is de Awb geen uitzondering in.

VERBURG: Bij wetgeving moet je altijd zoeken naar de balans tussen rechtsbescherming en instrumentaliteit. In de geboortetijd van de Awb is op dat punt een keuze gedaan, maar ik vraag me af of die gedane keuze nog wel bestand is tegen de heel instrumentele tendens in de overheidscultuur. Is de toenmalige balans tussen rechtsbescherming en instrumentaliteit, uitgaande van hoe de sfeer toen was, nog voldoende waarborg?

SCHELTEMA: De wet was toen misschien goed – dat hopen we -, maar daarmee is niet gezegd dat zij nóg goed is.

Het mensbeeld vind ik een heel belangrijk punt. Er is gezegd dat we steeds meer van een negatief mensbeeld uitgaan, en daar is tegenover gesteld dat we bij de toeslagen misschien juist weer een veel te positief mensbeeld hebben georganiseerd.

VERBURG: Ik denk dat er in beide gevallen, bij de vrijgevige verlening aan het begin én de strenge vaststelling achteraf, wordt uitgegaan van hetzelfde mensbeeld: we verzorgen je nergens en je bent voor alles verantwoordelijk, maar we grijpen achteraf hard in! Uiteindelijk gaat het ook bij de toeslagen om een negatief mensbeeld. Als mensen niet keurig netjes binnen de lijntjes kleuren zonder dat ze daarbij worden geholpen, worden ze daarna afgestrafd.

STEHOUWER: Er is iets anders gebeurd. Volgens de Awb is duidelijk dat je bij het indienen van een aanvraag bepaalde gegevens moet aanleveren. Dat is op zich geen verkeerd concept, maar de vraag is wanneer het bestuur voor afhandeling via de aanvraag kiest, waarbij het de burger in de rol zet dat hij alles moet aanleveren. Nu precies bij de toeslagen is het daar wat mij betreft mis gegaan. Ik denk aan de zorgtoeslag. Gemeenten zorgen ervoor dat mensen zoals we vroeger het ziekenfonds hadden nu direct van hun uitkering de premie betalen. Daar is het volgens mij mis gegaan. Er wordt politiek besloten dat burgers zelf mogen kiezen. Er is iets waarop ze allemaal recht hebben, maar ze moeten er een aanvraag voor indienen. Dát is volgens mij het grote probleem met toeslagen.

DAMEN: Ik heb een vraag voor Michiel.

SCHELTEMA: Het mensbeeld.

[Doenvermogen]

DAMEN: Ja, jouw homo iuridicus, waarover je laatst hebt geschreven: hoe plaats je die in dit debat?

SCHELTEMA: Daar wilde ik juist over beginnen. De tendentie van het verhaal was: wij maken wetten met de gedachte dat de mens een altijd rationeel reagerende figuur is die ook de relevante regels kent en op die basis beslissingen neemt. In mijn stuk heb ik dat, aan de hand van een aantal voorbeelden, in twijfel getrokken. Heel interessant vind ik in dit verband dat kort geleden het WRR-rapport Weten is nog geen doen is verschenen, met een veel betere onderbouwing dan ik had gegeven. Het rapport laat op basis van allerlei psychologische theorieën zien dat mensen vaak niet in staat zijn rationele beslissingen te nemen en dat de situatie waarin mensen zich bevinden het nemen van een rationele beslissing heel vaak bemoeilijkt. Mensen ervaren stress, ze hebben verschillende opleidingsniveaus, sommigen reageren directer dan anderen en sommigen hebben een ander zelfbeeld en kunnen daardoor dingen minder goed doen. De conclusie is dat mensen lang niet altijd zo rationeel en goed kunnen reageren als de wetgever of de overheid in het algemeen veronderstelt. In de economische theorie staat de homo economicus minder centraal, en iets vergelijkbaars is er met juridische regelgeving aan de hand. Als je aan de hand van dit uitgangspunt naar de regelgeving gaat kijken, kom je tot heel andere bevindingen. De WRR heeft in dit opzicht de schuldenproblematiek onder de loep genomen: mensen die in een echtscheidingssituatie zitten of net uit het ziekenhuis zijn gekomen, gaan niet op ieder moment hun enveloppen openen en voor een goede reactie zorgen, want ze zijn met andere dingen bezig. De overheid moet daarmee rekening houden. De WRR heeft eraan toegevoegd dat voldoende opleiding alleen niet genoeg is: mensen in stresssituaties kunnen altijd slecht reageren. Automatische verhogingen waarmee het CJIB werkt en andere overheidswerkwijzen bij het innen van schulden sluiten gewoon niet aan op de werkelijkheid waarin mensen zich bevinden.

Dit brengt mij weer bij wat ik over schulden heb gezegd. De overheid moet voordat ze dwangmaatregelen gaat nemen kijken hoe de situatie is. Dat is veel beter, en als je nog even doorredeneert zie je dat het ook voor de overheid veel beter is. Er zijn overheidsinstanties die als iemand niet betaalt niet een dwangbevel uitsturen maar even opbellen. Bij het programma Prettig Contact met de Overheid is hiervoor een handleiding geschreven. Als even wordt opgebeld, hebben de mensen het idee dat ze hun verhaal kwijt kunnen. Soms zitten ze in de stress en weten ze niet precies wat ze moeten doen, terwijl ze het ene gat met het andere vullen, maar als je alles op een rijtje zet, blijken ze soms heel goed te kunnen betalen.

VELTKAMP: De taak die de overheid dan heeft is de burgers duidelijk te maken wat er van ze verwacht wordt. Van belang is inderdaad ook een luisterend oor en erkenning van de situatie.

STEHOUWER: Het is ook een vorm van feiten verzamelen. In zo’n gesprek kom je erachter dat jij als overheidsinstantie niet de enige bent die geld wil hebben.

[Doenvermogen en de Awb]

DAMEN: Ik probeer nog even de vertaalslag naar de Awb te maken. Als je ziek bent, ben je volgens de WRR gedisculpeerd omdat je bepaalde dingen niet kunt doen, maar wanneer de bezwaartermijn is verlopen, krijg je bij de rechter te horen dat je een dag te laat bent en dat er geen pardon is. Voor veel van zulke situaties geldt dat de Awb niet differentieert. Ik pleit al heel lang voor een Awb van méér gestrengheden. In allerlei één-op-één-verhoudingen wordt voortdurend gezegd dat men te laat is of dat men geen bezwaargrond had. Ook daarover wordt nog voortdurend geprocedeerd, en het blijkt dan vaak door het bestuursorgaan verkeerd gezien te zijn! Je ziet steeds terug wat ‘Straatsburg’ excessief formalisme noemt. Er zijn heel veel mensen die ook buiten stress grote moeite met procedures hebben. Al komt men een dag of een maand te laat, zo lang de overheidsbureaucratie het nog kan verwerken, kan er best een uitkering worden berekend. Een uitkering van vijf jaar geleden kun je misschien niet meer uitrekenen, maar van een half jaar geleden kan natuurlijk altijd wél. Het grote aantal processen op dit punt heeft een pathologische werking op het bestuursrecht. Ik krijg heel vaak te horen: is dát nu bestuursrecht, Leo?!

CLAESSENS: Ik ben het er helemaal mee eens, maar je moet een bepaald uitgangspunt nemen, en dan is het het duidelijkst, de rationale mens als zodanig te hanteren. Als je dat uitgangspunt loslaat, kom je in een soort glijdende schaal.

DAMEN: In artikel 6:12 staat het criterium niet onredelijk laat. Als je daarvan zou uitgaan, krijg je jurisprudentievorming, maar op een gegeven ogenblik is er dan niet zo’n probleem meer. Er wordt betoogd dat differentiatie niet mogelijk is omdat we niet weten wanneer er derden-belanghebbenden bij een zaak betrokken zijn. Dat lijkt mij een kwestie van afgrenzing. Je ziet nu dat het bestuursrecht heel vaak excessief formalistisch wordt toegepast, in ieder geval in de perceptie van de burgers.

CLAESSENS: Bij de termijn zou, in de lijn van Prettig Contact met de Overheid, de zorgvuldigheid een rol kunnen spelen. Ik denk aan letterlijk contact tussen overheid en burger, doordat men bijvoorbeeld aan de kant van de overheid de telefoon pakt.

STEHOUWER: Het leuke is dat het contact voor ons als rechter gewoon wel eens ter plekke tot stand komt. Op het moment dat burger en overheid elkaar bij jou ontmoeten en je een beetje een beeld kunt schetsen van de duurrelatie waarover ik het eerder had, komt er meer perspectief. Er is bijvoorbeeld iets mis gegaan met de bijstandsuitkering en daarover kan vanwege niet-ontvankelijkverklaring niet meer worden geprocedeerd, maar uiteraard staat de burger binnen twee maanden weer bij de gemeente op de stoep om een bijstandsuitkering. Als die dan wordt toegekend, moeten er onder meer oude schulden worden afgelost. Op het moment dat partijen voor je staan, is de empathie van de ambtenaar weer helemaal op orde en in balans. De benadering is dan: dit is een burger van onze gemeente en hoe gaan we hier nu mee verder? Op die manier is er gelukkig veel mogelijk. Ik heb in zo’n geval grote behoefte om te schikken.

DAMEN: Met andere woorden: procedeer altijd door! Dat is de andere kant.

CLAESSENS: Ik heb meegemaakt dat de rechter zei: ik ben gisteren op cursus geweest en jullie gaan niet meer tegenover elkaar zitten, we zitten nu in een rondje. Toen kwamen we eruit. In zo’n rechtszaal gebeurt best wel iets.

VERBURG: Ja! Als ik een bak vol geld krijg, is het eerste doel waaraan ik dat besteed de herinrichting van alle zittingszalen.

[Opnieuw: schulden]

SCHELTEMA: Het lijkt mij goed de gedachtewisseling over de schulden toe te spitsen. Dit is een specifiek onderwerp dat veel in discussie is; in het Haagse zijn we over een aanpak aan het nadenken. Wat zou je nu vanuit het Awb-perspectief moeten doen? Het aanknopingspunt in de Awb is Titel 4.4 ‘Bestuursrechtelijke geldschulden’. Ik leg drie mogelijke ingrepen aan jullie voor, met de vraag hoe jullie daar tegenaan kijken.

1. Introductie van kwijtschelding als algemene mogelijkheid. Ik denk aan ambtenaren die in een situatie komen waarin ze zien dat het verkeerd werkt als alle schulden geheel worden geïnd. Mensen gaan naar de schuldhulpverlening en dan is de overheid nóg verder van huis.
2. De nadelen van het invorderen mogen niet onevenredig groot zijn in verhouding tot de voordelen. De algemene regel van artikel 3:4 zou van toepassing moeten zijn. De overheid moet op z’n minst even contact opnemen voordat ze tot dwanginvordering komt.
3. In de richting van opmerkingen van Leo: bij geldschulden vind ik het betrekkelijk onverteerbaar dat de overheid die fouten maakt, na zes weken gedekt is voor al die fouten, terwijl alle schuldeisers in het privaatrecht veel minder goed worden behandeld en veel minder worden beschermd. Nergens anders geldt een verjaringstermijn van zes weken voor geldschulden, maar voor de overheid hebben we die in feite georganiseerd. Vóór de Wet Arob had je dat soort dingen helemaal niet. Tegen de achtergrond van het WRR-rapport vind ik het nu haast niet meer te verteren dat iemand die de zeswekentermijn heeft laten verlopen doordat hij net bezig was uit het ziekenhuis te komen, te horen krijgt dat daar niets meer aan te doen is. Buiten driepartijenverhoudingen is daarvoor geen enkel goed argument aan te voeren.

Uit het WRR-rapport valt een ander soort mensbeeld te destilleren. Dat moet in mijn ogen dit soort consequenties hebben.

VELTKAMP: Ik vind dit een onderwerp waarover een politieke discussie moet worden gevoerd.

SCHELTEMA: Over alle punten, of alleen over het laatste?

STEHOUWER: Ook bij kwijtschelding moet een politieke keuze worden gedaan. Ik ben er geregeld moreel verontwaardigd over dat een schuld zo hoog is opgelopen. Dat zit ook aan de preventiekant, gezien uitkeringen die ten onrechte zijn verstrekt. Als het in bijstandsland om een ton gaat, is er dus al járen een probleem. Als men dan toch de bepalingen over bestuurlijke geldschulden wil uitbreiden, zou men zich ook moeten afvragen of eerder in de Awb iets in de sfeer van de controle/preventiekant kan worden gecodificeerd wat neerkomt op verlies van recht.

VOORZITTER: We zijn min of meer aan het eind van dit blokje gekomen. Ik heb het gesprek gevolgd en geprobeerd aan te kruisen welke thema’s we hebben behandeld. Er is veel aan de orde geweest wat prachtig bij de opzet past: de relatie tussen bestuur en overheid, het mensbeeld, de rechtspositie van de burger. Ook de gebruikersperspectieven van thema 3 zijn al min of meer ter sprake gekomen.

Zojuist kwam de vraag aan de orde wat er nu nog concreet aan de Awb zou kunnen worden veranderd. Wat zou de agenda moeten zijn, wat zou prioriteit moeten hebben? Ik hoor heel fundamentele opmerkingen, in de zin van het opnieuw uitdenken van het geheel, om het beter te laten aansluiten bij moderne manieren van besturen, maar daarnaast wordt ook voor heel concrete veranderingen gepleit, op het gebied van geldschulden en het sociaal domein. Ongetwijfeld zal ook in de bundel worden ingegaan op de vraag of de Awb af is en op de – minder retorisch geformuleerde -vraag wat met prioriteit, op korte termijn zou moeten aangebouwd. Moet er nog meer aandacht zijn voor procesrecht, of moeten we meer de materiële kant zoeken? Ik proef hier veel aandacht voor materiële onderwerpen. Misschien kunnen we dat onderwerp nu nog wat verder verkennen; jullie zitten er helemaal in. Vervolgens zullen we even pauzeren.

[Kwaliteit van de uitvoering]

DAMEN: Een groot probleem is volgens mij de kwaliteit van de uitvoering. Je kunt wel zeggen dat er moet kunnen worden kwijtgescholden, maar omdat men de ambtenaren niet helemaal vertrouwt, worden er dan waarschijnlijk weer beleidsregels geformuleerd. Als het met de kwijtschelding net zo gaat als met de modale hardheidsclausule, heb je er als burger niets aan.

Daarnaast: meer contact tussen uitvoerend ambtenaar en burger is natuurlijk prachtig, maar we hebben geen idee wat er in die telefoongesprekken precies gebeurt. Dat geldt ook voor prettig contact in bezwaar. Vindt er werkelijk een open gesprek plaats, of wordt een afhoudende houding aangenomen? Hier komt Gouda altijd weer als voorbeeld naar voren, want daar zit de gouden ambtenaar die het allemaal fantastisch doet, maar ik kan niet aannemen dat zo’n ambtenaar in alle gemeenten voorkomt. Aandachtspunt moet vooral de bestuurscultuur zijn.

Er wordt voor gepleit meer naar de mens te kijken, maar de ontwikkelingen gaan, ook door de digitalisering, juist de andere kant uit. De toeslagenfabriek kan alleen maar draaien dankzij de laatste ICT-programma’s van de belastingdienst die het wél doen: die kunnen al die terugvorderingen uitspuwen. Maatwerk kost altijd meteen belastinggeld, want er moet kwaliteit op worden ingezet. De overheidsbemoeienis blijft steeds toenemen. Er zijn steeds meer dingen die je niet mag waaraan ingewikkelde juridische problemen te pas komen. Het bestuursrecht is de laatste vijfentwintig jaar naar mijn indruk veel gecompliceerder geworden, en dat ligt niet aan de Awb, maar onder meer aan de europeanisering, die later vanmiddag nog aan de orde zal komen. Het is onvoorstelbaar hoeveel jurisprudentie alleen de Dienstenrichtlijn al genereert.

Je hebt gewoon meer kwaliteit en meer geld nodig. Een goede wet helpt niet als je, ook door gebrek aan geld, geen goede uitvoeringspraktijk kunt organiseren. Men komt tot automatisering omdat men het allemaal te duur vindt.

SCHELTEMA: Ik ben het helemaal met je eens, maar wat betekent het? Maar niets aan de Awb doen?

DAMEN: Nee, enerzijds investeren in de overheid en aan de andere kant…

STEHOUWER: Je kunt in het veranderen van de bestuurscultuur een carrot en een stick proberen te vinden. In de Awb zou kunnen worden aangegeven dat beter organiseren dingen makkelijker maakt. Ik zie zoals gezegd terugvorderingen van een ton in de bijstandssfeer. Er moeten contacten zijn en er moet controle plaatsvinden. Heel veel bijstandsuitkeringen zijn echt over al die jaren ten onrechte verstrekt. Mijn gedachten gaan uit naar het codificeren van een stimulans, waarbij men op regelmatige basis contact met de burger heeft en heel eenvoudige dingen doet zoals het opvragen van bankafschriften, die de bureaucratie best aan kan. De stick is dan dat een overheid die dat een jaar niet heeft gedaan het terugvorderingsrecht geheel of gedeeltelijk verliest.

DAMEN: Dat staat haaks op de gedoogjurisprudentie. Al heb je twintig jaar gedoogd en niet gecontroleerd, toch heeft de burger geen gerechtvaardigd vertrouwen. Daar zitten allemaal spanningen in. Je zegt dat men de controle best aan kan, maar elke handeling is er weer één, zeker als het niet geautomatiseerd gebeurt.

STEHOUWER: Ik noem niet zonder reden de bankafschriften.

DAMEN: Als de burger die digitaal kan indienen en je hebt een programmaatje dat de controle kan uitvoeren, ben je snel klaar, maar als er een ambtenaar moet gaan kijken…

STEHOUWER: Het kan differentiëren.

SCHELTEMA: Wat mij heel erg aan het hart gaat, is dat het maken van regels zonder dat de cultuur en de uitvoering daarmee in overeenstemming zijn grote problemen oplevert. De bezwaarschriftprocedure , die betrekkelijk informeel bedoeld is, bleek bij de evaluatie in heel veel gevallen sterk te zijn gejuridificeerd. Als je probeert dat te veranderen, moet je geen regels aan de Awb toevoegen, maar moet je op de een of andere manier de bestuurscultuur en de training van ambtenaren op meer informaliteit richten. Met Prettig Contact met de Overheid bij Binnenlandse Zaken zijn eerste stappen gezet. In die richting moeten we volgens mij verder werken. Ik zie het als een taak van Binnenlandse Zaken professionele standaarden voor de uitvoering te helpen ontwikkelen. Het programma PCMO doet het nu enigszins voor de bezwaarschriftprocedure. Je stuit dan natuurlijk op het probleem dat niet iedere gemeente de gouden ambtenaar heeft, maar systematisch aandacht aan de opleiding besteden zal zeker helpen. Inmiddels is bij Binnenlandse Zaken de Regieraad responsieve overheid opgezet waarin hoofden van uitvoeringsorganisaties, wetgevingsmensen en mensen van de Raad van State bij elkaar zijn gebracht. Ik noem in dit verband ook Mark Bovens, die het rapport van de WRR heeft gemaakt. Men is aan het kijken hoe op dit punt vorderingen kunnen worden gemaakt.

VELTKAMP: Mijn ervaring in de gemeentepraktijk is dat heel veel ambtenaren, ook al zijn ze misschien niet zo hoog opgeleid als wij, echt wel de intentie hebben om het gewoon goed te doen voor hun inwoners. Sterker nog, ik kwam van Justitie, een zeer juridische omgeving met enorme hokjesvorming, veel getouwtrek en machtsstrijd, echt een macho-organisatie en ik ging bij een kleine gemeente in de Randstad werken, en ik vond het daar een verademing. Mensen wilden gewoon iets voor je doen! Ze zeiden niet ‘ik ga er niet over’, ‘ik heb zwangerschapsverlof’, ‘ik heb nét m’n dossiers aan iemand anders overgedaan’, ‘geen tijd’, ‘nee, sorry, dat mag ik niet doen’. Bij die gemeente waren ze gewend responsief te handelen, bekeken ze dossiers vanuit een breed gezichtspunt, kenden ze iedereen ten gemeentehuize en haalden ze elkaar er zo nodig bij. Misschien doen ze het niet altijd even goed, even handig en volgens de regeltjes, maar ze hebben wel degelijk de intentie om het voor de eigen inwoners, om wie het gaat, goed te doen, ook als accountmanager van een groot aantal poppetjes in de uitkering of contactpersoon aan het omgevingsloket.

Ik heb wat moeite met de notie: de bestuurscultuur moet veranderen en alle ambtenaren zijn sukkels. Mijn ervaring is dat men contact heeft, mensen meeneemt en vroegtijdig uitlegt wat er van mensen wordt verwacht. Prettig Contact met de Overheid sluit daarbij aan.

SCHELTEMA: Ik vind het heel fijn dat je dat zegt, want ik heb het idee dat we echt in die richting moeten gaan. Ik denk ook dat veel ambtenaren dat inderdaad graag willen. In Amsterdam heb ik met alle juristen een bijeenkomst gehad waarbij de burgemeester uitlegde dat ze dingen echt op een Prettig Contact–manier gingen doen. Veel ambtenaren zeiden: dat vinden we reuzeleuk, maar het vervelende is dat we nog volgens het oude systeem worden beoordeeld. Er zijn ook ambtenaren die zeggen: opbellen als er een bewaarschrift is binnengekomen staat niet in de Awb, dus dat mag ik niet doen. Ik word dan van stal gehaald om te vertellen dat het niet erg is.

Dit brengt mij op een andere vraag: hoe leiden we de jurist op?

VOORZITTER: Daarover gaan we het in het volgende blokje hebben.

CLAESSENS: Ik wil graag nog aandacht vragen voor het en masse starten van een procedure. Het gaat dan niet om één individu dat tegen één beschikking opkomt. Wat doe je met al die massabeschikkingen die over één en hetzelfde onderwerp gaan? Een nieuwe algemene regel belast het apparaat enorm als je al die mensen apart laat procederen. Toch is dat wat er nu gebeurt omdat een belangenorganisatie bij de civiele rechter buiten boord wordt gehouden, met als argument dat al die studenten of al die vreemdelingen zelf wel tegen hun eigen beschikking kunnen opkomen. In het fiscaal recht bestaat een regeling, maar voordat men daarvan gebruik wil maken, moet blijken dat er duizenden bezwaarschriften zijn ingediend. Men komt dan tot de ontdekking dat het toch wel handig is van deze optie gebruik te maken. Hoe moet je bij heel grote hoeveelheden beschikkingen ten opzichte van een nieuwe regel de rechtspraak vorm geven zonder een te grote belasting te doen ontstaan?

VERBURG: De fiscale regeling is geloof ik pas een stuk of vier keer gebruikt sinds zij bestaat.

CLAESSENS: In de praktijk proberen we met het bestuursorgaan af te spreken dat we vijf of tien gevallen selecteren en daarmee een proefprocedure voeren. Daar gaat vrij veel tijd in zitten, wat overigens niet erg is. Soms lukt het dit voor elkaar te krijgen en dan is het contact met de bestuurders ook erg goed, maar ze willen er niet zo snel aan.

VOORZITTER: Dit zullen we straks nog verder bespreken. Zijn er nog meer onderwerpen die bij de omschrijving van prioriteiten ontbreken?

VERBURG: Er zijn genoeg onderwerpen. Ik denk aan onteigening, aanbesteding en de WOB. Het is mij bijvoorbeeld niet duidelijk waarom de aanbesteding in Nederland niet bestuursrechtelijk is.

In het verlengde van wat we net hebben besproken: ik zie een wet met vooral mogelijke instrumenten en een wet met verplichte procedurevoorschriften. Als we in het licht van de discussie van zojuist daarvoor kiezen, is de Awb defenceless tegen instrumentele ambtenaren dan wel instrumentele politiek. Mijn doordenking is: hebben we genoeg als we opschrijven dat er mag worden kwijtgescholden en dat je alvorens daarover te beslissen eerst even moet bellen? Er is dan een instrument dat een mogelijkheid biedt. Leo zegt dat dit zal worden dichtgeregeld met beleid, en ik denk dat hij daarin gelijk heeft. Moeten we ook het ideaal en de norm erbij zetten?

SCHELTEMA: Artikel 3:4!

VERBURG: Waarom kunnen we in artikel 8:41a bepalen dat de bestuursrechter zo veel mogelijk naar finale geschilbeslechting moet streven en kunnen we niet in de schuldentitel bepalen dat het bestuursorgaan beslist over kwijtschelding en dat een overheid vanzelfsprekend niet streeft naar het uitknijpen van haar burgers als een citroen? Dit zou de norm moeten zijn, die dan, positiever, netjes in wetgevingstaal moet worden neergelegd. Van zo’n norm hoop je dan dat het een inspiratiebron voor een ambtenaar zal zijn en anders in ieder geval een aanknopingspunt voor een rechter om vast te stellen of de belangen écht zijn afgewogen.

DAMEN: Daar gaat dan een marginale toetsing overheen en…

VERBURG: …dan komt het toch wel weer goed! Ik bedoel dat artikel 3:4 zó algemeen is, dat het gevaar bestaat dat men volstaat met de constatering dat men de belanghebbende heeft gesproken, maar dat alles afwegende… enzovoort.

SCHELTEMA: Maar in artikel 3:4 heb je toch als rechter een aanknopingspunt.

VERBURG: Een specifiekere norm biedt, denk ik, voor een rechter eerder een aanknopingspunt om een ambtenaar die niet goed zijn best heeft gedaan zijn werk te laten overdoen.

STEHOUWER: Het lijkt mij goed het eens over die normontwikkeling te hebben. Ik zou ervoor willen pleiten de behoorlijkheidsnorm in hoofdstuk 9 ongewijzigd te laten. Wat men onder behoorlijk verstaat heeft echt wel een ontwikkeling doorgemaakt.

VOORZITTER: Komen wij langs deze weg niet terug bij het pleidooi van Michiel om de staatsrechtelijke achtergrond van de Awb duidelijker naar voren te laten komen en eigenlijk in alles te laten doorklinken? Dat idee hoor ik steeds terugkomen.

SCHELTEMA: Daar ben ik een groot voorstander van. De staatsrechtelijke achtergrond zou veel meer op de voorgrond moeten komen en daarbij moet veel meer vanuit de burger worden geredeneerd. Je moet niet een rechtsstaat hebben waarin regels bureaucratisch goed in elkaar zitten, maar een rechtsstaat waarin de burger ook echt merkt dat hij in een rechtsstaat leeft. Het WRR-rapport is in dat verband een belangrijk instrument. Als de burger niet ziet dat hij in een rechtsstaat leeft, waar doe je het dan voor!

VOORZITTER: Dit is een prachtige zin ter afsluiting van dit blokje!

Binnenkort verschijnt deel 2 van het rondetafelgesprek op de VAR-website.