Op 19 mei jongstleden werden de prikkelende preadviezen van Voermans, Schutgens en Meuwese – over algemene regels in het bestuursrecht – besproken. Naar aanleiding daarvan ontwikkelden zich bij diverse gedachten. Over drie ervan wil ik met de bezoekers van deze site in debat.
Ten eerste: er moet één uniforme procedure voor de betwisting van alle besluiten van algemene strekking komen.
Vorig jaar heeft Korsse in een fraai artikel (JBplus 2016, afl. 2) overtuigend laten zien dat de scheidslijn tussen een concretiserend besluit van algemene strekking en een algemeen verbindend voorschrift flinterdun kan zijn. De vraag welke rechter de rechtmatigheid van een algemene regel rechtstreeks mag toetsen, is dus nog moeilijker te beantwoorden dan Schutgens ons heeft voorgehouden.
Dit gegeven vormt wat mij betreft een zelfstandige reden om art. 8:3 Awb te schrappen. Overigens onderschrijf ik de argumenten van Voermans en Schutgens voor het openstellen van rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter tegen in ieder geval algemeen verbindende voorschriften. Aan rechtstreekse toetsing van beleidsregels bestaat minder behoefte naarmate de mogelijkheid tot afwijking ervan genuanceerder wordt benaderd, zoals Bröring aan het eind van de vergadering terecht signaleerde.
Moeizame discussies over het verschil tussen een concretiserend besluit van algemene strekking en een algemeen verbindend voorschrift – die nodeloos afleiden van de vraag of zo’n besluit rechtmatig is – worden echter pas overbodig indien de betwisting ervan door middel van één procedure gestalte kan krijgen.
Ten tweede: de zojuist bedoelde procedure kan het best worden ingericht overeenkomstig het bepaalde in titel 8.4 Awb.
Van Male eindigt zijn bespreking van het door Voermans geschreven preadvies (NTB 2017/14) met de stelling dat “bij deze stand van zaken” een volwaardige verzoekschriftprocedure niet kan worden gemist. Die stelling lijkt mij geheel terecht, zeker als aansluiting wordt gezocht bij de huidige procedure om schade wegens onder meer onrechtmatige overheidsbesluiten vergoed te krijgen. Ik licht toe.
De korte en starre verjaringstermijn van zes weken (deze term is ontleend aan het proefschrift van De Graaf over schikken in het bestuursrecht) kan worden vervangen door een langere en meer flexibele verjaringstermijn naar analogie met art. 3:310 BW (vgl. art. 8:93 Awb). De termijn start namelijk niet de dag na de dag waarop het besluit is bekendgemaakt, maar de dag “volgende op die waarop de benadeelde zowel met het besluit van algemene strekking bekend is geworden”. Vrij naar Schutgens: de blinde Limburger kan probleemloos naar Groningen verhuizen, met behoud van het recht om bij de bestuursrechter rechtstreeks tegen vreemde verordeningen te procederen.
Een verjaringstermijn van vijf jaar is wellicht wat te lang voor de mogelijkheid om een besluit van algemene strekking aan een rechtstreekse toetsing te onderwerpen, maar een termijn van zes maanden zeker niet (en een termijn van één jaar wat mij betreft evenmin).
De wetgever kan de bestuursrechter uitrusten met diverse gereedschappen om passende consequenties te verbinden aan het oordeel dat een besluit van algemene strekking onrechtmatig is (vgl. art. 8:95 Awb): “Indien de bestuursrechter het verzoek geheel of gedeeltelijk toewijst (…)”. De bestuursrechter krijgt aldus meer opties dan de vernietiging van het bestreden besluit. Ik verwijs hier wederom naar De Graaf, maar nu naar de conclusies van zijn in 2013 verdedigde VAR-preadvies.
Een verzoekschriftprocedure hoeft geen belemmering voor heroverweging van het bestreden besluit te vormen. In zoverre verwijs ik art. 8:90 lid 2 Awb. De noodzaak om eerst de besluitgever te informeren over de gestelde onrechtmatigheid en de plicht om vervolgens enige weken – of maanden – te wachten met de indiening van een verzoek, geeft de besluitgever een eerlijke kans op reflectie die niet is onderworpen aan de formele regels van afd. 7.2 Awb.
De rechter kan de problematische verhouding tussen rechtstreekse en exceptieve toetsing aanzienlijk verkleinen door een beroep tegen een beschikking onder omstandigheden tevens aan te merken als een verzoek om een besluit van algemene strekking onverbindend te verklaren, en door tijdens een strafrechtelijke of civiele procedure uitdrukkelijk te wijzen op de bevoegdheden van de bestuursrechter. Een wettelijke Hinweisverpflichtung voor alle rechters kan geen kwaad.
Ten derde: in het vervolg behoort de huidige beroepsprocedure te worden gereserveerd voor geschillen over beschikkingen, en wij moeten actief gaan nadenken over de inrichting van één uniforme verzoekschriftprocedure voor alle andere bestuursrechtelijke geschillen.
Dit om het bestuursprocesrecht niet nodeloos te compliceren, en om stapsgewijze uitbreidingen – of experimenten – mogelijk te maken. Wat mij betreft wordt de onlangs geïnstalleerde VAR-werkgroep dan ook omgedoopt tot ‘De beschikking voorbij’.
L.M. Koenraad, 12 juni 2017
