Overijverige rechter of tekortschietende wetgever in retrospectief

Gijsbert Vonk is hoogleraar socialezekerheidsrecht in Groningen. Hij schreef deze column in het kader van de VAR-Michielsprijs.

Op 22 mei 2015 kreeg ik de VAR-Michielsprijs in de schoot geworpen voor mijn bijdrage aan een bijzonder deel van het bestuursrecht, het socialezekerheidsrecht. Een geweldige eer! De eerste week voelde het alsof ik de bestemming van mijn loopbaan definitief had bereikt. Gelukkig ebt zo’n gevoel na een tijdje weer weg. Dat moet ook wel want de 1000 euro is alweer op. En aan de prijs is het recht verbonden om vier columns te schrijven. Dus is er werk aan de winkel.

Deze eerste column sluit aan bij het thema van de rechtsontwikkeling door de bestuursrechter, waarover de VAR dit jaar drie preadviezen liet verschijnen van Hirsch Ballin, Ortlep en Tollenaar. Het was ook het thema van mijn oratie op de Vrije Universiteit in 1999, getiteld Overijverige rechter of tekortschietende wetgever. De oratie ging over de rol van wetgever en rechter bij de doorwerking van internationale normen in het socialezekerheidsrecht. Inmiddels is het 2015, zestien jaar later, als ik tenminste goed tel (hetgeen ik zelden doe). Hoe is het inmiddels met dit onderwerp gesteld?

Zestien jaar lijkt een eeuwigheid in deze snelle 21ste eeuw. Maar deze zomer lees ik de persoonlijke notities van keizer-filosoof Marcus Aurelius. De tijd ging ook al snel in de eerste eeuw. Het is een wilde stroom, zei Marcus. “Zodra iets gezien wordt, is het alweer meegesleurd en drijft er iets anders voorbij, dat ook weer meegevoerd zal worden.” En toch is alles dat gebeurt “even gewoon en welbekend als rozen in de lente en vruchten in de zomer”, evenals “ziekte en dood, kwaadsprekerij, complotten en alles dat dwazen plezier of verdriet doet”.

Dus laten we niet doen alsof in de afgelopen zestien jaar de wereld op zijn kop is komen te staan.

Een eerste constante komt paradoxalerwijze in de vorm verandering: de internationaliseringsrevolutie in de sociale zekerheid. Deze revolutie vormde het startpunt van mijn oratie. De betekenis van internationale normen voor de sociale zekerheid is groeiende zowel in de breedte als in diepte, constateerde ik. Het is niet bewust gepland maar een bijproduct van de rechtsontwikkeling en de wijze waarop rechter en wetgever hierin interacteren. De burger heeft aan het internationale recht een eigen machtsmiddel dat via de rechter kan worden ingezet. Daarvan wordt enthousiast en vaak met succes gebruik gemaakt. Rechters (met name het EHRM en het HvJEU) hebben hun eigen motieven om de verdragen waarover ze moeten waken, extensief te interpreteren, hetgeen weer reacties oproept bij de nationale wetgever, waar de rechter dan opnieuw een oordeel over moet vellen, en zo verder.

Dit ‘autogenetische proces’ is de afgelopen zestien jaar onverminderd doorgegaan. De explosie van de betekenis van het EHRM voor de sociale zekerheid[1] had ik al enigszins voorspeld, maar de wijze waarop internationale sociale grondrechten zijn gaan kloppen op de deur van de sociale zekerheid had ik niet voorzien, althans toen nog niet. Het grondrecht van de sociale zekerheid emancipeert[2] en het wordt in veel landen steeds vaker van stal gehaald door de rechter om de wetgever tot de orde te roepen[3]. Voor Nederland is met name de collectieve klachtenprocedure van het European Social Rights Committee (ESRC) van belang[4], al blijft de Nederlandse regering hardnekkig benadrukken wat juist is, namelijk dat de beslissingen van het Comité strikt gesproken niet bindend zijn. Maar inmiddels staan de poorten der reflexwerking wagenwijd open[5] en is ook in onze eigen land de opmars van internationale sociale grondrechten niet langer te stuiten, hetgeen ook weer is gebleken in de bijna-kabinetscrisis over de bed-bad-en-broodregelingen naar aanleiding van het oordeel van het ECSR over de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers. [6]

Een andere constante heeft betrekking op het beperkte corrigerende vermogen van de wetgever. Want heeft de rechter zich eenmaal in hoogste instantie over de werking van een internationale norm uitgelaten, dan kan de wetgever daar weinig meer aan doen, tenzij deze overgaat tot verdragswijziging of opzegging, hetgeen niet altijd realistisch is en immer moeizaam. Om die reden moest de wetgever de afgelopen zestien jaar weer regelmatig alsnog de koers bijstellen omdat internationale regelingen zich tegen onderdelen van wetgeving bleken te verzetten. Vaak ging dat gepaard met gemok en boze blikken in de camera. Een mooi voorbeeld is de poging om een AOW-extraatje buiten het EU exportgebod te houden door deze in een fiscaal jasje te hullen: de koopkrachttegemoetkoming voor oudere belastingplichtigen (KOB). De rechter prikte er onmiddellijk doorheen.[7] De zaak hoefde niet eens naar Luxemburg. Verdragsopzeggingen zijn er ook geweest. ILO-verdrag nr. 118 werd vaarwel gezegd, omdat het bleek te verplichten tot export van uitkeringen naar landen waarmee Nederland bepaald geen socialezekerheidsrelaties wenst te onderhouden. Met opzegging van het verdrag met Marokko wordt opnieuw gedreigd, maar dat werd in het verleden al vaker gedaan. Deel VI van de oude Europese Code is opgeheven naar aanleiding van een uitspraak van de CRvB in 2006. Ervoor in de plaats kregen we de herziene Europese Code terug. Nederlands is nog steeds de enige ratificerende partij bij dit inmiddels alweer 25 jaar oude verdrag. VVD-coryfee Stef Blok deed nog met voorstellen om het EHRM aan banden te leggen en het toetsingsverbod uit te breiden tot internationale verdragen maar dat is vooral te beschouwen als ketelmuziek. Lelijke ketelmuziek, dat wel.

De dynamiek in de verhouding tussen wetgever en rechter is in de zestien jaar niet wezenlijk veranderd. Hooguit zijn de bevoegdheidsverhoudingen nog meer op scherp komen te staan en worden meningsverschillen enthousiaster uitgevent in de media. Toch zou ik de oratie over dit thema nu niet meer op dezelfde manier schrijven. Destijds koesterde ik nog een vol vertrouwen in de trias politica als een universele waarheid, keurig zoals het mij geleerd was op de colleges staatsrecht. In het ideaalbeeld van de trias spelen de actoren hun eigen rol met goede bedoelingen en oprechte motieven. Dat politici bewust het risico nemen om wetten door de rechter te laten afschieten om daarna met veel misbaar hun afkeuring te laten blijken over de rechtsstaat en over Europa, kwam niet in mij op.

Ook had ik alleen oog voor de wetgever en rechter als machtsdragers. Als beiden volledig tot potentie kunnen komen, komt het vanzelf goed met de rechtsstaat. Je hoeft geen ingewikkelde boeken te hebben gelezen om te weten dat dit een te beperkte juristische kijk op de werkelijkheid is. Maar destijds als hoofd van de juridische afdeling bij de Sociale Verzekeringsbank was het mijn beroepswerkelijkheid. Typerend is de omslag van het boekje waarin mijn oratie is gepubliceerd. Een bevriende grafisch ontwerpster was naar het SVB-kantoor gekomen op de Van Heuven-Goedhartlaan in Amstelveen om er wat stapels papier te fotograferen die moesten dienen voor het ontwerp van de omslag. Ik haalde de SVB-klappers met wetgeving uit de kast en een aantal vuistdikke procesdossiers van zaken die aanhangig waren bij de rechter. Wetgeving voor de voorpagina en rechtspraak voor de achterpagina, een gesloten wereldbeeld.

Tegenwoordig ben ik pessimistischer over het vermogen van de rechter om onevenwichtigheden te herstellen die worden veroorzaakt door interventies van de politiek gemotiveerde wetgever, hoezeer pleidooien voor een actieve opstelling door de rechter ook zijn toe te juichen. In mijn laatste bijdrage over de repressieve verzorgingsstaat die ik schreef voor European Journal of social security, concludeerde ik dat constante inbreuken op de rechtspositie van kwetsbare groepen aan de onderkant van het socialezekerheidsgebouw, niet door de rechter worden gecorrigeerd.[8] In het vreemdelingenrecht speelt iets soortgelijks. Wie zich over de systematische verslechtering van de rechtspositie van justitiabelen zorgen maakt, kan niet volstaan met een oproep aan de rechter. Dan vraag je te veel, zeker binnen ons constitutionele bestel. Opheffing van het toetsingsverbod zou de positie van rechter enigszins kunnen versterken. Invoering van een preventieve toets aan de grondwettigheid van wetten naar het Franse voorbeeld van de Conseil constitutionnel, nog meer. Maar zelfs dan is een bredere coalitie van kritische en onafhankelijke instituties vereist om kwetsbare mensen en de rechtsstaat in bescherming te nemen tegen het populaire meerderheidsdenken. Niet alleen de rechter speelt hierin een rol maar ook de kritische pers, burgerinitiatieven, watchdog-organisaties, adviesorganen en niet te vergeten de rechtswetenschap zelf.

Rechtsgeleerdheid is geen abstracte wiskunde maar een wetenschap die betrokken is op de samenleving. Onze opleiding heeft ons geleerd een neutrale toon aan te slaan maar uiteindelijk zijn wij zelf ook een speler in het grote gezelschapsspel der macht. Daarbij dient de rechtswetenschap geen eigen belangen maar heeft zij wel eigen waarden. Bij buluitreikingen ga ik tegenwoordig kort in op de waarden die het rechtswetenschappelijk onderwijs moeten uitdragen. Met oog voor het verschil tussen waarheid en leugen en op de bres op voor de rechtsstaat. “Collega juristen, engageer jullie zelf!” roep ik dan joviaal. Het is een serieus bedoelde boodschap.

[1] Vgl. I.E. Koch, Human rights as indivisible rights. The protection of socio-economic demands under the European Convention of human rights, Leiden-Boston, Martinus Nijhoff Publishers 2009.

[2] Vgl. mijn Groningse oratie, Recht op sociale zekerheid, van identiteitscrisis tot hernieuwd zelfbewustzijn, SDU, Den Haag 2008.

[3] Voor recente voorbeelden met name in Oost-en Zuid Europese landen, zie X. Contiades en A. Fotiadou, ‘Social Rights in the age of proportionality: Global economic crisis and constitutional litigation’, International Journal of Constitutional Law, 10(3)2012: 660-686.

[4] In verband met de smaakmakende beslissingen van het ESRC 20 oktober 2009, Complaint 47/2008 (Defence for Children International v. the Netherlands) en procedures van de Conference of European Churches v. the Netherlands, Complaint 90/2013 en Feantsa v. the Netherlands, Complaint 86/2012.

[5] Voor een typisch voorbeeld Rechtbank Amsterdam 8 mei 2015 over bed, bad en brood, ECLI:NL: RAMS:2015:2651 maar ook HR 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:5328.

[6] ESRC 10 november 2014, Complaint No. 90/2013 Conference of European Churches v. the Netherlands)

[7] Rb. Haarlem 3 april 2012, LJN BW0665 (Export koopkrachttegemoetkoming)

[8] ‘Repressive welfare state: the spiral of obligations and sanctions in social security’, EJSS, 2014(2)

Gerelateerde berichten

One thought on “Overijverige rechter of tekortschietende wetgever in retrospectief

  1. Zo zie je maar weer hoe moeilijk besturen is. Bijna bereikt de VAR het tegenovergestelde effect van het prijzenbeleid!

    Het laatste wat de bedoeling was, is dat Gijsbert Vonk bij het ontvangen van VAR-Michielsprijs denkt dat zijn loopbaan op de plaats van bestemming is gekomen! In zo’n geval moet maatwerk worden overwogen. Maar we kunnen toch ook moeilijk spreken van een ‘aanmoedigingsprijs’! Graag zou ik dan ook zeggen: doorgaan, alstublieft!

Comments are closed.