Doorgeefcolumn: De rechtsstaat en de bestuurlijke boete

Hans Verbeek, senior-rechter in de rechtbank Den Haag en raadsheer-plaatsvervanger in het College van Beroep voor het bedrijfsleven, gaat in deze doorgeefcolumn in op de bestuurlijke boete en de toepassing daarvan in Mulder-zaken.

Lang geleden, toen ik nog studeerde, werden strafbare feiten uitsluitend berecht door de strafrechter. Dat veranderde in 1989, toen de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (WAHV) in werking trad, beter bekend als de “Wet-Mulder”. Wie bekeurd wordt wegens een verkeersovertreding kan in administratief beroep bij de Officier van Justitie en vervolgens in beroep bij de Kantonrechter, met een eigen Mulderprocesrecht. De “bestuurlijke boete” was geboren, en vanaf de jaren negentig breidde de bestuurlijke boete zich uit over grote delen van het administratieve recht.

Vervolgens hebben de inmiddels van een uniform procesrecht voorziene bestuursrechters het bestuurlijk boeterecht vorm gegeven. Daarbij is steeds scherp gekeken naar de eisen die uit het EVRM voortvloeien met betrekking tot bestraffende sancties. Want het weghalen van bestraffende sancties bij de strafrechter en in plaats daarvan de rechterlijke controle onderbrengen bij de bestuursrechter betekent niet dat geen sprake meer is van een criminal charge als bedoeld in dat verdrag.

Dus nemen bestuursrechters bij het verdelen van de bewijslast de onschuldpresumptie in acht en wordt de lat hoog gelegd voor het bewezen achten van een overtreding. De bewijsmiddelen die het boete-opleggend bestuursorgaan gebruikt worden beoordeeld op rechtmatigheid, met name op naleving van het recht van de burger om niet te hoeven meewerken aan zijn eigen bestraffing (“nemo tenetur” ). En natuurlijk krijgt de burger de cautie als hij zelf in de rechtszaal verschijnt. Inhoudelijk wordt vol getoetst of de overtreding de burger valt te verwijten en of de hoogte van de boete niet onevenredig is. Dat vergt van het bestuur gedegen gemotiveerde besluiten.

Het netto-resultaat is dat de burger van de bestuursrechter in de kern dezelfde mate van rechtsbescherming krijgt als van de strafrechter. Omdat de bevoegdheid tot beboeten bij alle bestuursorganen kan worden gelegd, wordt het OM ontlast. Legt de burger zich bij de boete neer, dan wordt de rechtspraak helemaal niet belast. Al met al geen verkeerde balans tussen efficiency en rechtsbescherming, waarbij valt op te merken dat een rechtsstaat er ook belang bij heeft dat regels effectief worden gehandhaafd.

En hoe zit dat anno 2014 met die Mulder-zaken ? Het OM draagt niet eens zorg voor een behoorlijk dossier waarin zich de oorspronkelijke bekeuring en het administratief beroepschrift van de burger bevinden. De besluiten van het OM zijn voornamelijk gemotiveerd met computergegenereerde standaardteksten. Te vrezen valt dat de zeefwerking van dit administratief beroep meer voortkomt uit moedeloosheid van de burger dan uit de inhoudelijke overtuigingskracht van de besluiten. Bij zaken omtrent de executie van een Mulder-boete blijkt het te executeren besluit niet eens beschikbaar. Maar een voor de burger gunstige uitspraak op zijn verzet tegen executie heeft geen enkel effect, want de boete blijft “in het systeem” staan. Als executie moet plaatsvinden tenminste, want als hoofdregel is de toegang tot de Kantonrechter afhankelijk gesteld van het vooraf betalen van de boete, terwijl in de rest van het bestuursrecht het betalen van griffierecht volstaat. De WAHV kent geen cautieplicht ter zitting en bovendien heeft de wetgever Afdeling 5.1 van de Awb, waarin die plicht voor het bestuur is gecodificeerd, niet van toepassing verklaard. Van voortrekker is de Wet-Mulder dus een achterblijver in het bestuurlijk boeterecht geworden, met als risico dat er een geautomatiseerde handhavingsmachinerie ontstaat die zelfs door de rechter niet te stoppen valt. Van teveel efficiency bij de handhaving wordt een rechtstaat juist niet beter.

Hans Verbeek, senior-rechter in de rechtbank Den Haag en raadsheer-plaatsvervanger in het College van Beroep voor het bedrijfsleven